Historique des réformes du système de retraite

Le système de retraite est confronté aux effets du vieillissement démographique qui déséquilibrent son mode de financement. Depuis les années 90, les réformes se succèdent pour assurer la pérennité financière du modèle par répartition. Zoom sur les grandes étapes de l’Histoire et des réformes du système de retraite français, avec un regard sur la situation des autres pays en Europe.

De quand date l’invention du système de retraite français ?

Les prémices remontent à l’époque de Colbert qui a créé, en 1673, sous le règne de Louis XIV, le premier régime de retraite pour les marins. Mais ce n’est qu’en 1945 que le système de retraite français est véritablement né avec la création de la Sécurité sociale, dont la branche assurance vieillesse, et la mise en place du régime général de retraite pour les salariés du secteur privé (hors salariés agricoles). D’autres régimes professionnels coexistaient déjà ou ont vu le jour par la suite, comme le régime de retraite des indépendants, en 1949, avec la création d’une caisse spécifique pour chaque catégorie professionnelle (artisans, commerçants et industriels, professions libérales).

Comment fonctionne le principe de la répartition du système de retraite français ?

Fondé sur un principe d’équité, le système de retraite applicable à l’ensemble des travailleurs français fonctionne par répartition : les cotisations versées par les actifs financent la même année les pensions des retraités, tout en créant des droits pour leur future retraite.

En 1945, l’âge légal de départ en retraite a été fixé à 65 ans, avec une durée de cotisation minimale de 30 années pour percevoir une retraite complète. Sous la présidence de François Mitterrand, l’âge légal de départ en retraite a été ramené à 60 ans en 1982, sous condition d’avoir cotisé pendant 37,5 ans dans un ou plusieurs régimes de base.

De 1993 à 2014 : quatre réformes pour lutter contre le creusement du déficit

En 1991, un livre blanc sur les retraites a soulevé, pour la première fois, la problématique du vieillissement de la population sur l’équilibre du système de retraite : avec l’allongement de l’espérance de vie, l’augmentation de la part de pensionnés par rapport au nombre de cotisants, creuse progressivement le déficit financier du système.

Les pistes de propositions pour compenser ce déséquilibre ont inspiré les réformes du système de retraite qui ont suivi ce livre blanc.

• La réforme Balladur en 1993

Cette réforme a mis en œuvre pour le régime général des salariés :

• l’augmentation de la durée de cotisation de 37,5 à 40 ans pour une retraite à taux plein ;
• l’allongement de la période de référence des 10 aux 25 meilleures années de revenus pour le calcul de la pension de base ;
• l’indexation des pensions de retraite sur les prix et non plus sur les salaires.

Un nouveau diagnostic présenté dans le rapport Charpin en 1999, faisant état de déficits dans la plupart des régimes de retraite, a notamment débouché sur la création du Fonds de réserve des retraites (FRR) en 2001 afin d’aider au financement des retraites des générations du papy-boom.

• La réforme Fillon en 2003

Le rapprochement entre les différents régimes de retraite a débuté à partir de cette réforme Fillon, dont les mesures prévoyaient :

• l’alignement de la durée de cotisation des fonctionnaires sur les salariés du privé de 37,5 à 40 ans, puis l’allongement progressif pour tous les travailleurs de la durée de cotisation à 41 ans ;
• la création du régime de retraite additionnelle de la fonction publique (régime complémentaire) ;
• la mise en place du mécanisme de décote/surcote pour encourager le report du départ en retraite ;
• la création de deux produits d’épargne retraite supplémentaire par capitalisation : le PERP et le PERCO.

• La réforme Woerth en 2010

Malgré les réformes précédentes, le déficit du système de retraite ne s’est pas résorbé. Il s’est même aggravé avec la crise financière de 2008, ayant atteint 32 milliards d’euros en 2010. 

La réforme de 2010 a donc été plus loin dans les mesures, comprenant :

• le recul progressif de l’âge légal de départ en retraite de 60 à 62 ans ;
• l’allongement progressif de la durée de cotisation et le report progressif de l’âge du taux plein de 65 à 67 ans ;
• des restrictions sur les conditions d’accès au dispositif “carrière longue”.

• La réforme Touraine de 2014

La loi du 20 janvier 2014, à l’origine de la réforme, a réaffirmé le principe de retraite par répartition avec l’objectif de le rééquilibrer à l’horizon de 2040.

Différents dispositifs applicables aux cotisants et aux retraités ont été modifiés en conséquence :

• l’allongement progressif de la durée de cotisation à 43 ans (172 trimestres) pour les générations nées à partir de 1973 ;
• la création d’un compte-temps pénibilité (effectif depuis le 1er janvier 2015) permettant d’anticiper le départ à la retraite ou de se reconvertir ;
• la baisse de la valeur d’un trimestre de cotisation à 150 heures au Smic brut (au lieu de 200 heures). À noter : même avec une rémunération très élevée, il n'est pas possible de valider plus de 4 trimestres par an ;
• une meilleure prise en compte de la période de formation des jeunes (stages sous convention, apprentissage, rachat de trimestres au titre des études).

Dans quel contexte la réforme des retraites de 2023 a-t-elle été mise en place ?

Le déficit du système des retraites, amplifié par les effets de la crise sanitaire, a atteint 18 milliards d’euros en 2020 (réduit à 13 Mrds d’euros grâce à un versement de 5 Mrds d’euros par le FRR). La reprise économique en 2021 a permis une embellie, mais en l’absence de réforme, le Conseil d’orientation des retraites (COR) estimait que le besoin de financement du système de retraite, de nature structurel, perdurerait jusque dans les années 2040. Selon les scénarios économiques, le déficit aurait atteint 10 et 16 milliards d’euros à l’horizon 2030 sous l’effet de la baisse du nombre de cotisants par rapport au nombre de retraités, liée au vieillissement de population.

Pour rééquilibrer les comptes tout en conservant un système juste, la réforme de 2023, issue de mesures proposées par le président Emmanuel Macron, accélère certaines dispositions de la réforme de 2014 et apporte des améliorations de fond. La loi portant la réforme, promulguée le 14 avril pour une entrée en application le 1er septembre 2023, prévoit notamment :

• le report progressif de l’âge légal de départ à la retraite de 62 à 64 ans, à raison de 3 mois par année jusqu’en 2030, pour les générations nées à partir du 1er septembre 1961 ;
• l’allongement de la durée de cotisation à 43 annuités pour bénéficier d’une retraite à taux plein ;
• la suppression des principaux régimes spéciaux en faveur d’un alignement progressif sur le régime général ;
• le réaménagement des dispositifs de départ anticipé pour une carrière longue débutée avant 21 ans ou une situation de handicap ;
• une meilleure prise en compte de la pénibilité et prévention de l’usure professionnelle
• la révision des dispositifs de transition emploi retraite (retraite progressive et cumul emploi-retraite) pour étendre leur accès à davantage d’assurés et les rendre plus incitatifs.

La retraite en Europe : des pratiques différentes, une problématique commune

Les disparités en matière de système de retraite sont nombreuses en Europe, ce qui rend difficile les comparaisons d’un pays à l’autre. Les différences les plus visibles concernent le calcul des droits et l’âge de départ à la retraite.

Trois principaux modes de calcul des droits à la retraite coexistent en Europe :

• le mode en annuités, principalement utilisé par les pays dont la France, calcule la pension à partir du salaire de référence, de la durée de cotisation et du taux d’annuité.
• le mode à points, pratiqué en Allemagne, convertit les cotisations versées tout au long de la carrière en points. Plus le nombre de points accumulés est élevé, plus le montant de la retraite s’accroît, mais les personnes qui n’ont pas travaillé ne perçoivent pas ou peu de pension de retraite.
• le mode en comptes notionnels permet d’accumuler un capital virtuel au fur et à mesure des cotisations versées (et redistribuées aux retraités) qui sont comptabilisées sur un compte fictif, puis converties en rente viagère à l’âge de la retraite et revalorisées en fonction de la croissance économique. Ce système mixte entre la répartition et la capitalisation, a été adopté par l’Italie, le Danemark et la Suède avec des spécificités pour chacun d’eux.

L’âge légal de départ à la retraite en Europe est en moyenne autour de 65 ans. L’Islande et l’Italie ont déjà fixé l’âge minimum à 67 ans, tandis qu’en Suède, Norvège et en France, il est encore à 62 ans. La Suède a d’ores et déjà prévu de le relever à 64 ans d’ici à 2026, mais dans les faits, l’âge effectif moyen de départ à la retraite des Suédois est de 65 ans (contre 63 ans en France) car le système encourage les départs à la retraite plus tardifs pour améliorer le montant de la pension. Dans certains pays, l’âge légal de départ à la retraite dépend de la durée de cotisation, comme en Allemagne où elle est fixée à 45 ans, contre 40 ans au Portugal et en Grèce. En Autriche, Bulgarie, Pologne, République Tchèque, Roumanie et Suisse notamment, les femmes peuvent prendre leur retraite avant les hommes, mais les écarts d’âge sont amenés à se réduire d’ici à 2030.

Tous les pays européens sont confrontés à la même problématique d’équilibre financier de leurs régimes de retraite, face à un nombre croissant de retraités et à un manque d’actifs. Selon des projections des Nations Unies, le ratio entre le nombre de personnes de plus de 65 ans et en âge de travailler (20-64 ans) qui a accéléré depuis 2010 doublera d'ici à 2060 dans les pays de l’OCDE (1).  

Pour tenir compte du vieillissement démographique, quelques pays ont commencé à réformer leur système de retraite, notamment en relevant l’âge de départ en retraite. La Suède - dont le système de retraite flexible a inspiré la future réforme en France - a même prévu d’indexer l’âge minimum de départ à la retraite sur l’espérance de vie à compter de 2026. Certains pays ont opté ou envisagent des mesures d’encouragement à travailler plus longtemps, tels que la Grèce et la Slovénie (en facilitant le cumul emploi-retraite), la Hongrie, l’Espagne ainsi que la Suède qui a mis en place un âge de retraite cible (67 ans en 2027 puis 69 ans au-delà). 

1. Panorama des pensions en 2021 : les indicateurs de l’OCDE et du G20